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EU-Chemikalienpolitik - REACh wird wahrscheinlich nur auf dem Papier funktionieren

(PM) , 06.09.2006 - Bonn/Brssel - Die umstrittene EU-Verordnung ber die Registrierung, Bewertung und Zulassung von Stoffen wird wahrscheinlich schon im kommenden Frhjahr in Kraft treten. Aufgrund zahlreicher Ungereimtheiten sind Startschwierigkeiten und volkswirtschaftliche Verluste programmiert. Am 27. Juni 2006 hat der Europische Rat seine bereits vor Weihnachten 2005 skizzierten Gemeinsamen Standpunkt zur REACh-Verordnung in ausformulierter Form (register.consilium.europa.eu/pdf/de/06/st07/st07524.de06.pdf) angenommen und dem Europischen Parlament fr die Zweite Lesung unterbreitet. Diese wird im Herbst stattfinden. Da es vor allem ber die Genehmigung problematischer Stoffe (CMR 1 und 2-, PBT- oder vPvB-Substanzen nach Anhang VII) noch Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Rat und dem Parlament gibt, werden die Fraktionen des EP versuchen, noch Vernderungen am Text der Verordnung durchzusetzen. Doch vermutlich wird eine deutliche Mehrheit der Parlamentarier nicht so lange auf nderungswnschen beharren, dass nach der Zweiten Lesung ein Vermittlungsausschuss eingesetzt werden msste. Denn dadurch wrde sich die endgltige Verabschiedung der Verordnung um weitere 12 Wochen verzgern. Da es sich bei REACh um das ambitionierteste Regulierungsvorhaben handelt, das jemals in Angriff genommen wurde, gibt es nun einen enormen politischen Druck, fnfeinhalb Jahre nach der Verffentlichung des „Weibuches zur Chemikalienpolitik“ durch die EU-Kommission endlich zu einer Einigung zu gelangen. Da haben auch die insbesondere bei kleinen und mittleren Unternehmen weiter bestehenden Zweifel an der Rechtfertigung und Durchfhrbarkeit wichtiger Bestimmungen der bis jetzt im Parlament und im Rat ausgehandelten Regelungen kaum noch Chancen, bercksichtigt zu werden. Der REACh-Zug ist abgefahren. Ob das inzwischen immerhin um einiges abgespeckte Regulierungsvorhaben auch zur Verbesserung des Umwelt- und Gesundheitsschutzes wird beitragen knnen, erscheint hingegen als wenig wahrscheinlich. Finden EP und Rat noch vor Weihnachten einen Kompromiss, dann tritt die REACh-Verordnung schon im Frhjahr 2007 in Kraft. Ihre Umsetzung kann aber erst nach einem Jahr mit der Vorregistrierung der zirka 30.000 „Altstoffe“, die in Mengen von ber einer Jahrestonne verwendet werden, beginnen, wenn die Europische Chemikalienagentur (EChA) in Helsinki ihre Arbeit aufgenommen hat. Noch immer bestehen erhebliche Zweifel, ob es gelingen wird, fr diese nun mit groen Machtbefugnissen bei der Bewertung und Zulassung von Stoffen ausgestattete Behrde rechtzeitig gengend qualifiziertes Personal zu finden. Fr die Vorregistrierung selbst stehen dann nur sechs Monate zur Verfgung. Fr die junge Agentur und fr das ganze REACh-System drfte dieser knapp bemessene Zeitraum zur ersten groen Belastungsprobe werden, auch wenn das Europische Chemikalienbro (ECB) am Joint Research Center der EU in Ispra/Italien inzwischen modernste Software erarbeitet hat, mit deren Hilfe Vorregistrierung und Registrierung in standardisierter Form ber das Internet abgewickelt werden knnen. Zur Erinnerung: Am 17. November 2005 hatten sich unterschiedliche Koalitionen im EP einerseits fr gewisse Erleichterungen bei der Registrierung kleinvolumiger Stoffe, andererseits aber fr eine Erschwerung der Zulassung genehmigungspflichtiger Substanzen und eine Substitutionspflicht fr als problematisch erachtete Substanzen ausgesprochen. Der Europische Rat hat am 13. Dezember 2005 diese Verschrfung der Zulassungsbedingungen bernommen und gleichzeitig die vom EP vorgeschlagenen Erleichterungen der Registrierung grtenteils wieder rckgngig gemacht. Die Vorregistrierung von Phase-in-Substanzen erfordert nach dem Votum des EP lediglich die Angabe des Namens und der Adresse des Herstellers (oder eines dritten), der Bezeichnung und der EINECS- beziehungsweise CAS-Nummer der Substanz, eine kurze Beschreibung der bekannten Verwendungen und Expositionskategorien sowie eine Liste der Verwendungen, die registriert werden sollen. Der Rat fordert zustzlich Informationen ber vorliegende quantitative Struktur-Wirkungs-Abschtzungen (QSAR) und die Angabe des voraussichtlichen Zeitpunktes der Registrierung. Firmen, die das Zeitfenster fr die Vorregistrierung verpassen und die Verwendung REACh unterworfener Stoffe nicht anmelden, verlieren die „Altstoffen“ zugestandene Vorzugsbehandlung und mssen ihre Roh- und Hilfsstoffe, sobald ihr Gesamtbedarf eine Tonne bersteigt, wie Neustoffe registrieren lassen. 18 Monate nach Beendigung der Vorregistrierung verffentlicht die EChA alle in ihrer Datenbank registrierten Angaben im Internet. Die Registrierung beginnt parallel zur Vorregistrierung mit den „Grostoffen“, deren Jahresproduktion 1.000 Tonnen berschreitet, sowie den als „prioritr“ eingestuften kleinvolumigen Stoffen. Diese soll nach drei Jahren abgeschlossen sein. In den folgenden drei Jahren stehen die Stoffe mit einer Jahresproduktion zwischen 100 und 1000 Tonnen zur Registrierung an. Fr die Registrierung der Stoffe, die nur in der Grenordnung zwischen einer und 100 Jahrestonnen hergestellt oder importiert werden, stehen weitere fnf Jahre zur Verfgung. Vor allem mittelstndische Unternehmen, die kleinvolumige Spezialitten und Zubereitungen anbieten, haben also noch bis Mitte 2018, um die Verordnung umzusetzen. Wie zu hren ist, betrachten etliche von ihnen die verbleibenden elf Jahre als Gnadenfrist vor der Geschftsaufgabe, weil sie sich schlecht vorstellen knnen, mit ihren bescheidenen finanziellen und personellen Ressourcen den neuen Anforderungen nachkommen zu knnen. Das gilt zum Beispiel fr die Verpflichtung der Mitarbeit in Substance Information Exchange Foren (SIEF), die vor allem dazu dienen sollen, die Zahl von Tierversuchen zu minimieren und zu einer einheitlichen Klassifizierung und Etikettierung von Stoffen zu gelangen. Die SIEF-Teilnehmer mssen in den 20 Monaten nach dem Inkrafttreten der Verordnung Informationen ber bereits vorhandene Stoffuntersuchungen austauschen, um erkennen zu knnen, welche Studien noch bentigt werden, um den REACh-Anforderungen zu gengen. Studien auf der Basis von Versuchen mit Wirbeltieren sollen allen SIEF-Teilnehmern auf Anforderung zur Verfgung gestellt werden. Deren Eigentmern bleiben nach einer an sie gerichteten Anfrage nur zwei Wochen, um die Kosten ihrer Studie zu belegen. Die Teilung der Kosten innerhalb eines SIEF soll „fair, transparent und nicht diskriminierend“ erfolgen. Nach den Vorstellungen des Rates soll die EChA sogar die unentgeltliche Herausgabe von Testdaten verlangen knnen, wenn im SIEF keine finanzielle Einigung erzielt wird. In der Praxis drfte, wie die Umsetzung der bereits in Kraft getretenen EU-Biozidrichtlinie zeigt, die Kostenteilung je Kopf und nicht nach Umsatz zum Regelfall werden, was umsatzschwache SIEF-Teilnehmer aus dem Mittelstand benachteiligen wrde. Neue Tests, die Versuche an Wirbeltieren erfordern, mssen gemeinsam durchgefhrt werden. Bei Tests mit wirbellosen Tieren sieht das EP, im Unterschied zum Rat, Opt-Out-Klauseln vor. Die fr die Registrierung von Stoffverwendungen notwendigen Informationen mssen in technischen Dossiers zusammengefasst werden. Bei den etwa 20.000 kleinvolumigen Altstoffen zwischen einer und 10 Jahrestonnen sind detaillierte Angaben ber die akute Toxizitt, die biologische Abbaubarkeit und so weiter nur dann ntig, wenn sie als „prioritr“ beziehungsweise „of very high concern“ (VHC) eingestuft werden, das heit wenn die begrndete Vermutung besteht, dass es sich dabei um CMR 1- oder 2-, PBT- oder vPvB-Substanzen oder „vergleichbar Besorgnis erregende Stoffe“ handelt. Soweit bereits vorhanden, sollen die Firmen solche Daten aber auch fr die brigen Stoffe vorlegen. Ansonsten gengen Angaben ber die physikalisch-chemischen Eigenschaften (spezifisches Gewicht, Schmelzpunkt, Dampfdruck, Flammpunkt etc.). Diese Daten liegen in Deutschland aufgrund einer schon 1997 vom VCI gegenber dem Bundesumweltministerium (BMU) abgegebenen Selbstverpflichtung bereits vor. Auf welche Weise sie dem Mittelstand zugnglich gemacht werden, wird noch diskutiert. Bei Stoffen, deren Produktion beziehungsweise Import 10 Jahrestonnen bersteigt, mssen zustzlich Daten ber die akute und Algentoxizitt, die biologische Abbaubarkeit und weitere Angaben nach Anhang VI der Verordnung beschafft beziehungsweise generiert werden. Diese Daten bilden die Grundlage fr die ab dieser Stufe vorgeschriebenen Stoffsicherheitsberichte (CSR). Fr Stoffe ab 100 bzw. 1000 Jahrestonnen gelten zustzlich die im Anhang VII und in den Anhngen VII und VIII aufgelisteten aufwndigeren Testanforderungen wie 28- beziehungsweise 90-Tage-Tests usw. Das deutsche Bundeswirtschaftsministerium hlt sich zugute, durchgesetzt zu haben, dass nur ein Teil der vorgesehenen Tests den aufwndigen GLP-Standards der OECD gengen muss. Um die Kosten zu begrenzen und die Zahl der Tierversuche gering zu halten, sind Hersteller, Importeure und Verarbeiter, die die gleiche Stoffverwendung registrieren lassen wollen, nach dem Prinzip „One Substance, One Registration“ (OSOR) verpflichtet, sich zu Konsortien zusammenzuschieen. Es gibt aber die Mglichkeit eines „Opt-out“ - und zwar, wenn eine gemeinsame Registrierung fr einzelne Konsortienteilnehmer unverhltnismig kostspielig wre, wenn sie Geschftsgeheimnisse preisgeben mssten oder wenn sie sich mit dem Konsortienfhrer nicht ber die Auswahl kritischer Informationen einigen knnen. Hier liegt ein groes Konfliktpotential, zumal ungeklrt ist, wie Unternehmen zu behandeln sind, die sich zu einem spteren Zeitpunkt bereits arbeitenden Konsortien anschlieen mchten. Es ist zu befrchten, dass etliche kleinvolumige, aber schwer ersetzbare Additive und Hilfsstoffe der Kunststoff-, Textil-, Leder- oder Papierindustrie vllig vom Markt verschwinden werden, weil sich ihre Hersteller den groen Aufwand fr die Registrierung nicht leisten knnen. Wie viele Stoffe das sein werden, vermag aber derzeit niemand realistisch abzuschtzen. Erhardt Fiebiger, der Geschftsfhrer der Zschimmer & Schwarz GmbH & Co KG (Lahnstein) hat in der CR 3/2006 an Hand konkreter Beispiele auf diese Gefahr hingewiesen. Auf der diesjhrigen Mitgliederversammlung der Arbeitsgemeinschaft PVC und Umwelt (AgPU) im Juni in Bonn berichtete Dr. Gabriele Brenner von der Konrad Hornschuch AG (Weibach), einem bekannten mittelstndischen Hersteller von Selbstklebefolien (d-c-fix) und Kunstleder (skai), erste Vorprodukte wrden der Firma unter Hinweis auf REACh bereits nicht mehr geliefert. Da die Suche nach Alternativen aber Jahre in Anspruch nehmen kann, ist nicht auszuschlieen, dass in naher Zukunft verschiedene kleinvolumige und daher unauffllige Additive und Hilfsstoffe auf Grau- oder Schwarzmrkten gehandelt werden. Deshalb ist die Einbeziehung der Verarbeiter (downstream users) in den Prozess der Expositionsabschtzung, Risikobewertung und die Abfassung der CSR besonders konflikttrchtig. Die Konsortienfhrer knnen kaum Interesse daran haben, in den CSR auch in ihren Augen „nebenschliche“ und unverhltnismig teure Stoffanwendungen zu bercksichtigen. Werden REACh-pflichtige Stoffe verwendet, die nicht im Expositionsszenario bercksichtigt wurden, das dem CSR zugrunde liegt, mssen die Anwender eigens einen CSR erstellen, sofern ihr Einsatz eine Jahrestonne bersteigt. Andererseits bekommen Hersteller oder Importeure von Stoffen von ihren Kunden oft keine Auskunft ber deren Verwendung. So berichtete zum Beispiel ein Vertreter der Henkel KGaA auf einer von Ciba Expert Services (Basel) gesponserten Konferenz ber REACh und die Verpackungsindustrie Anfang Juli in Madrid, dass Anwender von Produkten der Klebstoffsparte Fragebgen ber deren vorgesehene Verwendung oft nicht beantworten. Durch die Einfhrung breiterer Expositionskategorien, die schon vor Jahren vom deutschen Chemieverband und vom Freiburger ko-Institut vorgeschlagen worden war (siehe CR 1/2003), wurde dieser Konfliktherd nur teilweise entschrft. An solchen Beispielen zeigt sich, dass wichtige Informationen oft nicht dort verfgbar sind, wo man sie braucht. Darauf weist auch in aller Deutlichkeit der Abschlussbericht des strategischen Partnerschaftsprojekts PRODUCE (Piloting REACH On Downstream Use and Communication in Europe) hin. Auf Anregung des Unilever-Konzerns wurde PRODUCE (www.producepartnership.be ) gestartet, um zu testen, ob die Kommunikation zwischen den Chemikalienherstellern beziehungsweise -importeuren und den Herstellern von Produkten fr den Endverbrauch funktioniert. Partner des Projekts waren drei Generaldirektionen der EU-Kommission, vier EU-Mitgliedsstaaten sowie einige Lieferanten und Anwender von Chemikalien. Beobachtet von einer Multi-Stakeholder-Steuerungsgruppe unter Vorsitz des niederlndischen Grnen Europa-Abgeordneten Alexander de Roo, fhrten die Partner des Projekts ein realittsnahes Planspiel durch. Die Bilanz de Roos, eines glhenden Verfechters von REACh, fiel ernchternd aus: „REACH is extremely time-consuming and hard to grasp in its entirety but it is not unworkable.” Insbesondere weist der Abschlussbericht von PRODUCE darauf hin, dass die Verarbeiter in der Regel nicht das Gesamtvolumen eines von ihnen verwendeten Stoffes kennen knnen und daher gar nicht wissen, ob er im konkreten Fall REACh unterworfen ist. Charles Laroche, Vice President von Unilever (Brssel) erwartet deshalb einen schwierigen Start von REACh: „Consumer trust will get worse before getting better“, erklrte er auf der Konferenz ber RWACh und die Verpackungsindustrie in Madrid. Auch der Umgang mit Geschftsgeheimnissen wurde im Rahmen des PRODUCE-Projektes kritisch eingeschtzt. Das gelte insbesondere fr Bestandteile von Zubereitungen. Fr deren adquate Behandlung in Expositionsszenarios und Risikoabschtzungen gebe es keinen Knigsweg. Der Bericht verweist hier auf die Mglichkeiten, die Branchenverbnde der Wirtschaft bzw. Wertschpfungsketten bergreifende Initiativen wie HERA bieten. Ob es dadurch gelingen wird, den ngsten kleinerer Unternehmen vor Know-how-Klau die Grundlage zu entziehen, bleibt dahin gestellt. Sobald Stoff- und Produktdaten erst einmal im Internet stehen, scheint es extrem schwer, Neugierige davon abzuhalten, ihre Nase mithilfe von Suchmaschinen tiefer in die Materie zu stecken. Das rumte auch Dr. Uwe Lahl, der im deutschen Bundes-Umweltministerium (BMU) fr REACh zustndig ist, in einem im Mrz vom VCI und der IG BCE in Berlin veranstalteten Workshop der Reihe „Gesprchsstoffe“ ein. Wegen der Marktmacht groer Konsumgter-Anbieter wie Procter & Gamble oder Unilever besteht berdies die reale Gefahr, dass mittelstndische Unternehmen ihre Rolle als eigenstndige Innovationsmotoren verlieren und zu passiven Auftragnehmern groer Konzerne werden – sofern sie nicht von billigeren Konkurrenten aus Fernost ganz aus dem Markt gedrngt werden. Nur groe Konsumgterkonzerne wren dann noch in der Lage, durch ihren kurzen Draht zur EU-Kommission bzw. ihr Gewicht in Stakeholder-Foren oder Steuerungsgruppen Neuerungen durchsetzen zu knnen beziehungsweise als politisch korrekt anerkannt zu bekommen. Immerhin bringt REACh denen, die es sich in Zukunft noch leisten knnen, neue Stoffe zu entwickeln und auf den Markt zu bringen, deutliche Vorteile gegenber bisherigen Regelungen. Darauf wies Sue Anderson, die Chefin von Ciba Expert Services, auf der erwhnten Konferenz in Madrid hin. Vor allem werde sich die Zeitspanne bis zur Markteinfhrung neuer Stoffe deutlich verkrzen und Neuerungen wrden durch eine fnfjhrige Freistellung (mit Verlngerungsmglichkeit) von der Registrierungspflicht ermutigt. Die Begnstigung groer Marktteilnehmer drfte noch deutlich verstrkt werden durch die Verschrfung der Stoffzulassungs-Bedingungen, fr die das EP sich am 17. November 2005 ausgesprochen hat. Nach der vom EP verabschiedeten Version des Artikels 52 der REACh-Verordnung sollen VHC-Stoffe nur noch dann zugelassen werden, wenn keine Alternativen verfgbar sind und wenn ihr gesellschaftlicher Nutzen die Risiken ihres Einsatzes rechtfertigt (siehe CR 12/2005). Nicht der sichere Umgang mit potentiell gefhrlichen Stoffen, sondern ihre durch das Vorsichtsprinzip begrndete Substitution um beinahe jeden Preis wird als das Ziel von REACh hingestellt. Der vom EP formulierte Artikel 56 fordert, die in Art. 54 definierten VHC-Substanzen, die einer Zulassung bedrfen, in einem neuen Anhang (Annex XIII, jetzt: XIV) aufzulisten. Diese „Kandidatenliste“ wurde inzwischen zum Gegenstand heftiger Polemik. Denn es besteht die reale Gefahr, dass dieses Verzeichnis verdchtiger Stoffe sowohl von Umweltgruppen als auch von reputationsgefhrdeten Konsumgterherstellern als „Schwarze Liste“ interpretiert wird. So erklrte die amerikanische Handelskammer in Europa (AmChamEU) in einem im April 2006 verffentlichten Positionspapier: “It is expected/feared that this list will be used by Green NGOs and their Governmental supporters to force companies to not use these substances before they have an opportunity to be authorised and while REACh allows for their lawful use.” AmChamEU sieht in der “Kandidatenliste” ein ungerechtfertigtes Handelshemmnis und hat bereits Klagen bei der WTO angekndigt. Der deutsche Chemieverband schloss sich in einem am 22. Mai verffentlichten Statement zum EP-Votum den Befrchtungen der Amerikaner an. Dennoch hat der EU-Rat in seiner Gemeinsamen Position am Anhang XIV festgehalten. Dagegen hat der Rat die vom EP in Art. 59 (frher: 57) eingefhrte Befristung der Zulassung auf hchstens fnf Jahre zurckgenommen. Nun soll die EChA von Fall zu Fall entscheiden, in welchen Abstnden die jeweilige Zulassung berprft werden soll. Ob die Unternehmen damit an Rechts- und Investitionssicherheit gewinnen, bleibt dahingestellt. Ohnehin ist es offen, ob die Mehrheit des EP in Zweiter Lesung aufgrund schwieriger Kompromisse bzw. Kuhhndeln zwischen den Fraktionen und wegen des starken Drucks durch Umweltverbnde wie Greenpeace oder WWF nicht doch auf ihrer in Erster Lesung eingeschlagenen harten Linie bleibt und auf der Pflicht zur Substitution besonders besorgniserregender Stoffe beharrt. Weil er offenbar Schlimmes ahnt, hat deshalb Bundeswirtschaftsminister Michael Glos Anfang Juli bei einem Gesprch mit EP-Prsident Joseph Borrell angekndigt, dass er weder im Rat noch in einem eventuell eingerichteten Vermittlungsausschuss einem Kompromiss zustimmen werde, der eine Befristung der Stoffzulassung und eine Substitutionspflicht enthlt. Ob die REACh-Verordnung zu den von ihren Befrwortern erhofften Ergebnissen fhren wird, hngt nicht nur davon ab, wie sie selbst gestrickt ist. Vielmehr kommt es auch darauf an, wieweit sie sich mit bereits geltenden Regelungen vertrgt. Um Reibungen zu minimieren, haben EP und Rat den Geltungsbereich von REACh bereits deutlich eingeengt. Der Rat hat entschieden, neben Lebensmitteln, Pharma- und Kosmetikprodukten auch „natrliche Substanzen“ wie Papierbrei, Erze und Mineralien und sogar Zementklinker aus dem Geltungsbereich von REACh herauszunehmen. Nicht betroffen von REACh sollen auch Abflle und Recyclingprodukte sein. So liegt es fr Unternehmen nun nahe, Artikel zu Abfllen bzw. Recyclingprodukten zu erklren, um REACh zu entgehen. Deshalb hat der Rat bereits angekndigt, als nchstes stehe eine entsprechende Novellierung der EU-Abfallrahmenrichtlinie 75/442/EWG an. Ungelst sind auch Konflikte zwischen REACh und den bestehenden nationalen Arbeitsschutzregelungen. Whrend REACh auf eine totale Harmonisierung der stoffbezogenen Vorschriften abzielt, werden die Arbeitgeber durch die geltende deutsche Gefahrstoffverordnung und hnliche Regelungen in andern EU-Staaten eher dazu angehalten, Gefhrdungen in Abstimmung mit der Arbeitnehmervertretung eigenverantwortlich zu beurteilen und entsprechende Schutzmanahmen einzuleiten. Durch REACh drohen also Eingriffe in eingespielte Systeme betrieblicher Mitbestimmung und Selbstverwaltung, deren Konsequenzen noch gar nicht absehbar sind. Die Tatsache, dass sdeuropische Unternehmen im europischen Einspruch-Aktionsbndnis des Chemie-Mittelstandes gegen existenzbedrohende Bestimmungen von REACh (sehe CR 3/2006) kaum vertreten sind, weist brigens darauf hin, dass diese wie selbstverstndlich davon ausgehen, sie knnten weitermachen wie bisher. Vieles weist in der Tat darauf hin, dass wesentliche Vorschriften von REACh nur auf dem Papier funktionieren werden. Denn niemand kann sich vorstellen, wie die Umsetzung der etwa 700 Druckseiten umfassenden Vorschriften bis zum kleinsten Anwender kontrolliert werden knnte. „Fr uns zhlt nur, dass die Papiere in Ordnung sind“, bekennt ein Vertreter des deutschen Bundeswirtschaftsministeriums freimtig.
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